清末卫生行政的起步：西医当朝，中医在野？

新政中的卫生机构

100多年前的中国城市卫生是什么状况呢？1862年访问上海的日本幕府使团这样形容：“粪芥路满，泥土足埋，臭气穿鼻，其污秽不可言状。”郑观应《劝广州城厢内外清除街道粪草秽物公启》描述19世纪末的广州说：“城厢内外无论通衢隘巷，类多粪草堆积，小则壅塞里闭，大则积若邱陵。污秽之物无所不有。设遇霪雨初霁，晴辉烁照，郁浊之气，氤氲上冲，燥温互攻，行人感而成疾，辗转播染，疫病之症所由来也。”熟悉中外情势的郑观应认为此种情形实“有地方者之责”，官府应当负起管理卫生的职能。

公共卫生是近代西方政治中的重要内容。1848年英国国会鉴于霍乱流行与水源污染有密切关系，通过世界上第一个《公共卫生法案》，1875年又通过了《公共健康法案》，规定所有地方政府必须任命公共卫生官员，负责污水处理、水源供应、垃圾收集和检查食品卫生等事项。

1901年1月，曾一手扼杀“百日维新”的慈禧因“庚子事变”逃到西安后，迫于形势，不得不宣布实行“新政”。“新政”之一是在各地创办巡警，在当时的认识中，卫生属于警察业务之一。1905年清廷正式设立巡警部，在巡警部下的警保司中设卫生科，“掌考核医学堂之设置，卫生之考验、给凭，并洁道、检疫，计划及审定一切卫生保健章程”。这是我国政府机关的名称里第一次出现“卫生”一词，即第一次出现专管公共卫生的机构。

1906年，巡警部扩设为民政部后，在民政部下单设卫生司。这样，卫生主管机构又上升了一级。1907年，又下令各省增设巡警道，其中均设有卫生课。于是在地方直省机构中也第一次出现了卫生机构。

设立卫生机构后，一些城市的公共卫生状况确实得到一定的管理。以北京为例，以前并无公共厕所之设，居民习惯随地便溺。“庚子事件后，新办警察事务，始设公用厕所”。清末，在京师先后实施和颁布的卫生法规有《预防时疫清洁规则》（1908）、《管理饮食物营业规则》（1909）、《管理各种汽水营业执行细则》（1909）、《管理粪便简章》（1910）等。

“卫生”带来的转变

“卫生”一词最早出自《庄子·庚桑楚》，是讲如何顺应自然，保全生命的“卫生之经”，并没有洁净环境等意义。中国古代倒是有管理医疗的机构如太医院等，但职责往往限于宫廷和官府，对民间医疗与卫生向来缺乏系统的管理。在史书中，偶然会记载个别官员特别重视环境，在辖境内倡导卫生，也仅仅是个别事件。近代新政中卫生部门的出现，意味着政府职能开始向公共行政的转变。而对社会来说，适应这种转变也有着一个过程。

人们首先需要理解的是，为什么要遵从这些卫生法规？国家何以要对此实施强制？这其实是一个接纳西方医学与卫生知识的过程。广州《医学卫生报》的主笔陈垣曾记载当时人们抵制卫生管理的种种说辞：“抵制者之言又分数等：凡事有天命，人事不可为，拼烂而已，此一等。某屋某人好洁甚，亦不免于疫，某屋某人不洁甚，亦不见其死，卫生之说伪也，此又一等。此前无人言卫生学，未见人种绝，今日人人言卫生学，未见疠疫绝，此又不一等。年稍大者言：卫什么生，我几十岁，何物不食，何水不饮，亦未曾死去。凡此皆抵制卫生之说者也。”因此《医学卫生报》认为推进卫生需要更多的权力：“积弊甚深，最难办理。非有大力认真干涉，假有卫生之知识者以权，使之实行改良，恐虽饬办，亦终无奈彼不知不识、守旧不变者何也！”

法国哲学家福柯说，知识就是权力。权力意味着对自由的限定，制约个体不卫生之“自由”的权力，正是源自卫生学知识。《医学卫生报》说：“至于贩卖食物及酒店茶楼等之饼食，当用